22 - 11 - 2017 | 16:28
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结束东海危机的安全之措施

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美国若想要改变中国在东海问题上的政治意图,必须直面地面对问题,并想方设法追随着与北京的双边协议,以稳固地区安全。

2016年1月30日,美国将一艘驱逐舰驶入中国在东海上的前哨之一的十二海里范围内。此后几天,卫星云图显示中国在东海的人造岛礁上展开了地对空导弹。该行为差不多与美国总统奥巴马同东盟十国领导人的会晤同时发生。从此可知美国与中国在东海上的利益冲突日益直面并日益严重。

多年以来,美国已努力促进为东海岛礁领土争端国走向妥协创造便利条件的环境。美国在维持国际法与支持多边外交进程中扮演着带头的角色,美国也对北京的深入表示的担忧日益增加的东南亚地区内各同盟国及其他国家保护行动。其中,许多行动是为了鼓励地区周边国家反抗中国非法的行为。这战略的追随能减少对美国须在东海扮演更加直接的角色之要求。

但我们要承认的是种这接近法是不够的,而且也不能走向一个长期的措施。北京明确强调上述的压力将不能阻挡所谓其在东海的主权。美国若想要改变中国在东海问题上的政治意图,须直面地面对问题,并想方设法追随着与北京的双边协议,以稳固地区安全。只有这样的措施才能“解冻”东海领土争端并阻止危机的升级。

东海是每年贸易运输量高达五千三百万亿美金,石油和天然气储量非常大的地方,而文莱、中国、马来西亚、菲律宾、台湾和越南等国都对其有领土和海域的声索。近几年来,中国已快速将长沙群岛上的两千九百公顷土地进行改造,以增强主权声索与周边海域的监察能力。中国的行事是为了阻挡其他国家经过其所声索之岛屿的附近,而不须直接使用船舰威胁。

东海的稳定到目前为止仍通过亚洲太平洋框架得以维持,而美国对此具有直接的利益。美国在西太平洋的军事实力通过其同盟系统得以巩固,这为贸易流能够自由转移创造稳定的基础,并为地区的经济发展作出贡献。虽然中国可能是从这稳定状态享有经济利益最多的国家,中国日益对美国在亚洲太平洋军事力量表示不满,并且北京日益强大的潜力使其为维护其所谓的利益实现更进一步。事实证明,在美国近期所进行的一系列航海自由行动中,北京已想方设法阻挡美国的飞机和战舰在空中和海上的自由往来。这“侵蚀”了为地区的和平与稳定创造便利条件的国际法律规则。

美国与中国基本上的不同之处在于对UNCLOS中各种规定的演绎。美国认为各种领土声索要出发自陆地实体,且所有船舶都能无害通过领海。目前为止,中国仍未明确其对九段线的声索(包含全部东海的模糊声索,本来只根据1947年的地图)符合UNCLOS的各种条款,他们也认为各国不管何种目的,都须经过许可方能通过领海。最近一个案例就是,当美国派遣船舶驶入中国所声索的岛礁之12海里范围内时,中国海军立刻对该行动做出警告。

北京在东海肯定地位的能力日益增加,加上几乎不符合国际法的接近法,有可能将限制东南亚国家追随其对外政策。与任何声索国相比,中国具有更超越的军事实力,它认为它一定不需多次妥协也能得到自己想要的东西。换言之,追随不利于中国的对外政策之东南亚国家将遇到北京的报复——阻挡开发自然资源,阻挡海军船和贸易的往来,或在双边关系中以经济实力进行压迫。

美国目前慎重的接近法使其同盟及伙伴陷入需要选择与中国冲突或满足中国的利益等不满的姿态。两者都不利于美国。同时,只要再加上一个事故,东海可能将陷入不可控制的危机,这将对全球经济产生严重的后果。

滑溜溜的斜坡与退场的岔路

 

目前中国正继续在东海所占据的岛礁进行建造,并对外国船舶进行威胁。与此同时,美国继续以进行航海自由行动及巩固同盟关系,保护自己的利益。这相当被动而据果断性的接近法已使双方陷入升温的状态:双方都认为他们都为了维护国家利益行动,而把对方的行为看作挑衅性。唯一的结果就是双方的矛盾越来越大。因为美国和中国都仍在继续相互挑衅与报复,甚至与美国无关的事故也可能导致对美国在地区内的利益造成严重的影响。海洋警察之间所发生的事故或某个渔民的起诉,或中国将钻井平台安放在有争端的海域,危害到地区的安全,并兴起了能否在该地区采取可行性措施的担忧。

值得一提的是减少东海的紧张状态要始于承认目前并没有很多能缓和地区紧张状态的措施。为了解决国家主权问题,没有任何全面的解决措施。中国仍然坚定九段线的立场。建立中国与东盟的各方行为宣言(唯一的正式讨论频道,以为减少东盟国家与北京间的紧张提出一种措施)仍停留在各种谈判。在目前的情况下,争端国基本上不会改变自己的声索及对应的方式,将使各方须考量更加困难且更加难以接受的接近法

美国和中国要在谈判桌上碰面,以在东海争端问题上维持自己的利益并减少升级状态等提出一种安全上的安排。为了让中国走向谈判桌上,华盛顿要改变自己的接近法。具体而言,美国要在地区的定形中扮演更主动的角色,而不是只有边缘行动。美国要确定东海的冲突与美国的利益直接相关,并须要求北京一定要合理地行动。东海问题为美国与中国之间的双边问题之确认,将使北京要重新考量自己的战略,因为美中关系和中国在亚太地区所扮演的角色是决定北京对外安全政策的之最大的区域因素。

史上曾经发生过这样谈判的案例。中国和美国以双边协议和平地解决了台湾问题,为“解冻”双方对该岛屿的名义之异议作出贡献。北京搁置了其对台湾的核心利益的立场,以改善与美国的关系,同时华盛顿在立场退让之后也得到了报答,在冷战期间为了对抗苏联美国同中国建立了经济和战略伙伴关系。40多年来,该协议为稳定过去引起担忧的安全挑战做出了贡献。如果该模型能够在东海问题落实,最后能达到的结果就是双边安全协议,借此中国将停止岛礁建设行为和减少对其他邻国船舶的干扰行为;并且美国将不会反对中国在地区内的一些行动,同时美国可能减少东海的防守活动之数量及频率。有许多可以考虑的方案,但是具体问题需要双方更具体地讨论。

这所有的行动将不会要求任何一方要让步权利或利益,因为中国可以不改变自己的声索而能改变自己的行事方式,美国也可以不妨害力量的布置及同盟系统的信任而改变军事活动。虽然双边协议将不能解决东海问题,但它将为减少紧张状态、阻止争端升级,以及为拉开真正的多边外交进程作出贡献。

然而,为了实现这计划需要说服北京愿意走到谈判桌上。以前曾有一些美国的案例成功地得以解决:美国对网络安全问题和从中国网络进攻的疑惑之解决方式让双方达成了高层协议,借此双方承诺将不会相互进攻,并且这为解决将来的挑战确立了新的外交方向。虽然网络安全问题不是中国安全的核心利益,但从这案例可看出中国甘愿在适合的环境条件不就敏感问题求得妥协。这意味着关于东海的谈判很可能带来相似的结果。

美国须发出通牒并给中国表示坦诚,中国在东海的果断行为将使美国在维护美国利益的包装下在地区内加强力量布置及军事活动。如果那通牒与关于妥协解决冲突的邀请同时送出,那通牒将难以造成误会,并且中国也不得不好好考虑。华盛顿也可以为开动这进程追随一种秘密外交频道。实际上,对具有争议性的东海问题来说这种讨论是需要的。

曾有些线索显示中国可以考虑更加果断的行事方式。当中国主席习近平于2015年9月对白宫进行访问时,他以“中国并非追随在长沙前哨的军事化”的宣布使人们吃惊。从那时以来,地区的其他国家都想方设法在外交方面进行施压,要求中国履行承诺。如果习近平履行自己的承诺,将为美国与中国达成更宽广的协议创造机会。

当美国和中国同时减少紧张状态并稳固地区安全时,地区内更大的多变协议是可行的。争端各方可以在取得解决主权问题的措施与地区武力行为的禁令之前,为制止中国在自己的前哨进行军事化、海上发生的事故之解决方向或者地区内开发自然资源的框架(含石油、天然气、海产)。说到底,该协议可以为长期的外交进程奠定基础,以解决海上争端所遗留下来的问题。

目前解决东海的僵局状态之方案相当少。然而,以前的案例显示美国和中国可以共同建立有利于全地区的协议。如果华盛顿和北京共同坐在谈判桌上,并甘愿进行妥协,双方将能够达成协议,该协议将让东海争端国都能留下面子——中国将能把自己看成维护主权的人,并与美国同等,与此同时美国可以继续保护地区的同盟及航海自由,并且东南亚国家可以维持主权的声索,同时抗拒中国日益扩大的影响。东海的紧张状态能转移到“瓦解冲突”,将是相关各方的胜利。

作者为Michael H. Fuchs l,他是美国进步中心高级传家。他的主要研究领域是美国的对外政策特别是美国对亚太地区的政策。本文首次登在 Foreign Affairs.


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东盟秘书长黎良明在会上作了关于东盟发展情况及近期局势的报告指出,由东盟起着主导作用的机制,如东盟加一、东盟加三、东盟地区论坛、东盟国防部长会议、东盟国防部长扩大会议等继续发挥作用,同时也是维持地区和平环境的重要因素。值得一提的是,ADMM+机制是亚太地区的务实合作论坛,其有助于维护地区稳定。
黎良明表示,东海依然是多年来东盟各场会议议程中的高度优先讨论的问题之一。东盟已通过“东海行为准则”(COC)框架草案,以继续完成关于制定“东海行为准则”的讨论机制,以及对有关国家建立互信机制,旨在解决东海突发事件。此外,跨国犯罪、打击恐怖主义、毒品犯罪、网络安全等也是东盟关注的问题。
出席会议的各国代表团团长强调了东盟的核心作用,并高度评价ADMM+框架内的务实合作结果。ADMM+合作机制在维护国际和地区和平、稳定、合作与发展等方面起着重要作用。
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关于东海问题,会议强调了有效落实《东海各方行为宣言》(DOC)并尽早达成“东海行为准则”(COC)的重要性,以建立互信,维护地区和平、安全与稳定。
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