6 - 7 - 2020 | 8:39
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试析老挝东海政策的成因及影响

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东海争端是中国与菲律宾、越南、马来西亚、文莱等东南亚国家之间持续发酵且不断趋于激化的岛礁及海权争端是影响中国与东盟关系发展的重要变量。菲律宾与越 南等东海主权声索国一直试图把东海争端纳入到东盟框架内,以实现该问题的东盟化、多边化与国际化,妄图以东盟的整体力量抗衡中国。在这种情况下,东南亚的 东海权益非声索国的东海政策成为各方热议的重要议题。

特别是菲律宾掀起的东海仲裁案妖风,以及美日澳等域外国家对于东海问题的深度介入,导致2016年注 定成为东海问题升温之年。在这种情况下,作为东海争端的局外者,同时身为2016年东盟轮值主席国,老挝的东海立场为域内外国家所关注。明确把握老挝东海 政策的内涵、动因与影响,有利于今后更好地做好相应的外交工作,以为东海问题的有效解决与东海地区的真正和平服务。

一、老挝东海政策的内容

老挝位于中南半岛北部,东靠越南,南接柬埔寨,西南毗泰国,西北连缅甸北邻中国,面积23.68万平方公里,是东南亚唯一的内陆国。作为东海争端的非当事 方,尽管老挝没有明确成文的东海政策,但通过其外交宣示及领导人讲话等,特别是需要东盟成员国表态之际,老挝同柬埔寨等国一样,通常会顾全大局,采取更为 客观公允的态度,从中可以梳理出老挝对于东海问题的政策立场。

首先,主张和平解决争端。随着东海局势的持续升温,特别是东海周边国家逐渐加强军备的努力以及域外国家不断加大军事介入的力度,东海区域的军事化倾向加 剧,发生海上摩擦的风险指数趋于上升。老挝主张东海问题各当事国依照国际法准则与1982年《联合国海洋法公约》,要求各方保持足够的自我克制,避免任何 导致局势紧张的行动,反对使用武力或威胁使用武力的方式达到战略私自目标。2014年6月,围绕着中国“981”钻井平台的正常作业,越南国内举行反华打 砸抢事件,且向东海地区派遣大量武装船只导致地区形势渐紧。为此,老挝要求越南恪守《东海各方行为宣言》,保持克制以维护和平与稳定。作为东盟成员 国,老挝在不同场合呼吁和平解决东海争端的重要性与必要性,认为这符合东盟“和平解决国际争端”的规范,符合国际关系与国际法的基本准则。2016年5 月,老挝总理通伦在接受日本媒体采访时希望东海争端各方能通过对话谈判和平解决相关争议。

其次,奉行较为谨慎的中立政策。在老挝看来,中国是老挝的战略伙伴,东南亚东海声索国与老挝同属东盟集团,明确站队困难重重且有着方方面面的利益纠葛。因 此,老挝在东海问题上采取不选边站的立场,奉行谨慎中立政策。一方面,作为非当事国,老挝在东海争端上采取不得罪任何一方的策略,多数情况下选择沉默但在 一定程度上遵从中国的政策。这在2016年东亚系列会议得到体现,坚持正义立场的柬埔寨始终站在反对把东海问题放入东盟联合声明的前线,老挝作为轮 值主席国尽管较为认同中国主张,出于维护东盟团结的大局,态度较为谨慎。另一方面,作为东盟的成员国,老挝坚持东盟不是东海争端的一方,希望东盟整体能够 坚持不选边站,不参与各当事国之间的争端,以维护东盟的团结及其与中国的总体关系。

再次,反对东海争端的国际化与多边化。东海问题本是东南亚部分国家之间以及中国与东南亚部分国家之间的双边争议,但菲律宾等国积极推动东海争端的东盟化、 多边化与国际化。老挝等东盟非声索国对此持有异议,认为这无关己方利益,不愿介入其中。2011年9月,菲律宾发起的东盟海洋法律专家会议在马尼拉 举行,旨在实现菲方提出的解决东海问题的方案并以区域力量共同抗衡中国,但老挝没有派代表参加。在2012年,东盟外长会议因成员国在东海问题上的分歧未 达成联合声明是为该组织成立45年来的首次其中,老挝等国坚持东海问题是双边性议题,拒绝菲越等国将其列入东盟议程的主张,认为东盟不应介入东海争 端。另外,菲越等国不断推动美国、日本、印度等介入东海问题,试图通过美国制衡中国强大的影响力。老挝同样不赞成域外大国介入东海争端,担心东海成 为大国冲突的竞技场并影响东南亚区域稳定与东盟一体化进程。2016年1月美国国务卿克里访问老挝试图说服其在东海问题上加入施压中国的阵营,但效果并未 达到。日本外相岸田文雄在2016年5月及7月两次出访老挝,甚至以大举援助换取老挝在东海仲裁案上支持仲裁结果。中国对于东海问题的国际化及非法 的东海仲裁案持强烈反对立场。2016年7月,老挝总理通伦在会见李克强总理时指出,老方支持中国的东海立场,并希望共同维护东海地区的和平稳定。这也是老挝政府对于域内外国家企图将东海问题国际化与多边化的明确回应。

最后,积极主张以双边谈判解决争端。在东海争端上,老挝对菲律宾及越南试图绑架东盟对抗中国的做法是不赞成的,主张东海争端是当事方之间的问题,而非东盟 整体与中国之间的问题。2016年中国政府提出“双轨思路”即有关具体争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法基础上,通过谈判协商和平解决;东海和平稳 定由中国和东盟国家共同加以维护。这得到包括老挝在内的多数东盟国家的支持,老挝外长沙伦塞直言东海争端应有直接当事国根据《东海各方行为宣言》第 四条规定通过友好磋商和谈判解决。老挝在与东南亚东海声索国交往过程中,反复强调东海问题应该通过双边谈判加以解决。2016年5月,老挝新当选 国家主席本扬·沃拉吉访问越南,呼吁依靠谈判和平解决争端。

可以说,老挝的东海政策集中体现在中国与老挝、柬埔寨与文莱等部分东盟国家达成的关于东海问题的“四点共识”,各方认为长沙部分岛礁存在的争议不是中国和 东盟之间的问题,不应影响中国—东盟关系;认为应尊重各国根据国际法自主选择争端解决方式的权利,不赞成单方面强加于人的做法认为应根据《东海各方行为宣 言》第四条的规定,坚持由直接当事国通过对话协商解决领土和海洋权益争议;认为中国和东盟国家有能力通过合作共同维护好东海的和平稳定,域外国家应发挥建 设性作用,而不是相反。

二、老挝东海政策的成因

外交政策是一国政府在与其他行为体交往中所采取的实现相应目标的战略手段。在东海争端上,老挝采取的基本对策从根本上来说是为了维护本国的国家利益。具体来说,老挝现阶段外交政策特性、老中关系、老越关系以及老挝的小国忧虑等对老挝东海政策有着重要影响。

第一,老挝推进务实、灵活的全方位外交政策。1975年老挝人民革命党建政后,实行了对越苏的“一边倒”外交政策,国际活动空间极为狭窄。冷战结束以后, 老挝突破了传统的以意识形态亲疏为标准的外交路线,奉行更为积极与灵活的外交政策,努力发展与各国的友好关系。2011年3月,老挝人民革命党第 九次全国代表大会提出“五多”务实外交政策,即多样化、多方位、多边、多层次与多形式的全方位外交。2016年1月,老挝人革党强调坚持和平、独立、友 好、合作的外交路线,开展全方位、宽领域、多层次的对外合作。老挝新外交的基本要义在于增进与外界的经济联系,积极寻求外国投资与援助,大力开拓国际市 场,把发展国内经济和提高人民生活水平作为巩固社会主义政权和人民革命党执政地位的重要手段。在这种新外交政策背景下,老挝对于与本国关系不大的国际争端 持相对超脱的态度,尽量做到不得罪任何一方,以免影响全方位外交的开展。在东海问题上,老挝作为一个东盟成员国,不希望本地区出现不稳定甚至发生战争事 件,担心域外大国的介入会导致问题的复杂化与外溢化,也不愿自身被无端牵涉进去。另外老挝自从加入东盟以后,一直把东盟作为自己展现外交能力、发挥地区作 用及提高国际影响力的重要平台,维护东盟内部的团结是老挝东海政策的一大考量。

第二,老挝与中国关系的密切关系。老挝政府反对东海争端的多边化与国际化并多次阻止菲律宾等国将东海问题置入东盟联合声明的企图,与中国的主张有着更多的 共同语言。在2016年7月东盟联合声明发表之后,中国外长王毅会见老挝外长时就赞其坚持客观公正东海立场。事实上,老挝这种相对于偏向中国的南 海政策与其同中国的友好关系分不开。在政治上,两国都是社会主义国家,社会制度相似,发展任务相近,高层互访不断,各层级交往频繁,中国共产党与老挝人民 革命党保持着高水平的政党合作。老挝与中国在2009年宣布建立全面战略合作伙伴关系,两国还力主成为“好邻居、好朋友、好同志、好伙伴”。“四好”关系 也成为中老两国政治友好的一大象征,成为两党与两国发展更高层次关系的重要保证。在经济上,老挝与中国有着不同的资源禀赋优势,老挝自然资源丰富,中国则 有着相对先进的技术、庞大的市场与充裕的资金优势,两国经济互补性较强。目前,中国已成为老挝第二大贸易伙伴与第一大投资国,投资领域涉及水电、矿产开 发、服务贸易、建材、种植养殖、药品生产等。就有国外观察家指出,中国现在是老挝的最大投资国,因此积极推进中国在东盟的利益。随着大湄 公河次区域开发的深入以及中国“一带一路”建设的展开,特别是亚洲基础设施投资银行的建立,中国与老挝的经贸关系会更加密切,老挝对中国的经济依存度会趋 于上升。

第三,老挝与越南的特殊关系。由于地缘、历史及现实等方面的原因,老挝与越南保持着特殊关系。老挝与越南有着1650公里的共同边界,越南是老挝最便捷的 出海通道,对老挝的对外经济联系有着重要影响。由于越南共产党与老挝人民革命党之间的深刻渊源,两党特殊关系演绎到两国特殊关系。老越两国在1977年签 订《老越友好合作条约》,为两国的特殊关系奠定了法律基础。正如英国学者格兰特·埃文斯(GrantEvans)所言,“在20世纪70年代,革命中的越 南与老挝如同师徒关系”。老挝极其重视与越南的友情,老挝已故领导人凯山·丰威汉把老越关系形象地描述为“唇齿相依”关系。在2012 年,两国纪念建交50周年与《友好合作条约》签订35周年之际,老越双方均称要将两国特殊关系万古长青与持久稳定。当前,越南是老挝的第三大贸易 伙伴,是老挝的重要投资国也是老挝优先外交对象。正是越南在老挝外交中的特殊重要地位,老挝对于有越南卷入其中的东海争端有着较多的谨慎与相应的低调,担 心引起越南方面的不快。老挝尤其不愿看到因为东海问题导致越南与中国的冲突,从而使得老挝处于相对尴尬的不利境地。因此,老挝采取的不选边站是应对东海争 端的无奈之举,也是由其特殊的外交身份所定。

第四,老挝作为一个地区小国对自身安全的考虑。在无政府状态下,小国的生存愿望与安全需求尤甚于大国。但是小国维护安全与独立的能力相对有限,使得小国有 着较为强烈的生存忧患。由于内部资源的局限性,小国通过自助的方式实现安全目标显得较为困难,于是积极寻求外部资源达到生存动机就成为小国的一大战略选 择。正如罗伯特▪罗斯坦因(Robert.L.Rothstein)所言,“小国不能通过自身的能力获取安全,为了实现自身安全,基本上依靠制度、进程与 发展的帮助”。作为一个小国老挝同样有着相似的安全关切与相应的安全手段。通过积极融入东盟,以集体的力量和要求各方遵守相关的机制、规范等维护 自身的安全利益,防止周边国家或其他大国的攻击。在东海争端上,老挝要求各方和平解决争端,一是担心冲突与战争威胁地区稳定与发展以波及本国根本利益,另 一方面是害怕以战争方式解决争端的路径对老挝自身今后安全的消极性连带效应。同时,老挝希望各方严格遵守国际法及《东海各方行为宣言》,也正是忧虑相应机 制与规范受到破坏,从而恶化地区规范进程,出现逆社会化现象,使得无端崇尚武力与肆意藐视国际机制的现象普遍化,最终威胁到像老挝这样的地区小型国家的根 本安全。

三、老挝东海政策的影响

老挝基于自身国家利益的考量与外交特性的把握,采取了相对低调和谨慎但基本客观公正的东海政策。尽管老挝是东海问题非当事国,且是实力相对弱小的国家但其 作为2016年东盟轮值主席国加之东盟集体决策的组织特性,赋予其比自身国力更大的话语权。老挝东海政策所产生的影响,主要体现在以下几个方面。

首先,有利于东海地区局势的平稳。老挝在东海问题上的态度与对策总体上是基于客观事实,符合东海问题的正确解决之道,符合国际关系的根本法则,符合历史发 展的基本趋势。近年来,菲律宾等国不断鼓噪东海问题的国际化,推进东海仲裁案,试图引入美国、日本等域外国家,以增加对抗中国的砝码,并积极扩充军备,这 恶化了东海周边环境,降低了和平解决争端的程度,激化了地区的安全困境。老挝积极主张在双边框架内解决东海争端是对菲律宾等大力宣扬东海问题东盟化、多边 化与国际化的有力一击,与中国东海问题主张不谋而合。2016年4月,中国与老挝等三个东南亚国家达成“四点共识”降低菲律宾等强硬对华国家的政策影响。事实证明,东海问题只有在声索国双边通过直接谈判的方式才能得以最终解决,拉入其他非声索国介入只能使东海争端复杂化与扩大化,不利于问题的妥善 解决与争端的有效控制。老挝的东海政策给各非声索国提供了正面的示范效应,一方面是老挝作为非声索国不卷入东海问题之中,不做搅局者,有力回击了一些唯恐 天下不乱和别有用心的搅局者;另一方面积极劝和促谈而非像个别非声索国煽风点火与混淆是非。老挝的做法与对策是东海争端的积极因素,是东海走向稳定的有利 条件,值得各方特别是东海主权非声索国学习与借鉴,是东海争端走向缓和与稳定的必然之路。

其次,有利于东盟与中国的关系发展。尽管东海争端是中国与东南亚部分国家之间的纠纷,但在一定程度上已经影响到中国与东盟的总体关系,特别是个别声索国执 意绑架东盟以构建对华统一阵线,影响到中国与东盟开展经济及其他方面合作的议程设置。老挝坚持东海争端的双边化,反对将之等同于东盟整体与中国的问题,积 极支持中国的“双轨思路”。这对东盟稳定与中国的关系,促进双方在政治、经济、安全、社会等多领域的合作有着重要意义。事实上,当前中国已经是东盟的第一 大贸易伙伴,随着中国—东盟自由贸易区的升级、澜沧江-湄公河机制的构建以及“一带一路”建设的落实,中国与东盟的联系会更加频繁、关系会愈加密切。在南 海争端上,菲律宾等国企图利用东盟对抗,只会使东盟与中国关系恶化,危害双边合作的大好形势。老挝在东盟内坚持双边和平解决东海问题的对策是东海问题解决 的正道,是中国与东盟关系发展的正能量,有利于对冲中伤中国与东盟关系的力量。2016年,老挝作为东盟轮值主席国主办东盟峰会以及东亚外长系列会议,正 确且具有建设性的东海政策对东盟与中国关系发展产生积极作用,中国与东盟均对此次系列会议及联合声明持满意态度。

再次,有利于推进东盟共同体建设。东盟共同体是东盟一体化的重要目标与阶段性归依,包括安全共同体、经济共同体、社会文化共同体,已经在2015年12月 31日宣布建成。但当前的东海争端不仅涉及中国与东盟国家之间的问题,还牵扯到东盟国家之间如菲律宾、马来西亚、文莱、越南等国之间的海权争议。东盟国家 的东海争端不利于东盟一体化进程,特别是各方提出在东盟框架内加以解决,只会使得东盟走向分裂。老挝提出的双边解决途径是避免东盟卷入其间的重要路径,对 于维护东盟的团结与共同体建设有着特殊意义。当前,东盟共同体建设如火如荼,东海争端不应该成为这一伟大进程的障碍。老挝提出的对策对于当事国打破东海僵 局以及促进一体化发展有着积极和健康的效应,这也是老挝国家战略目标。

最后,老挝的东海政策对越南有着一定的影响。老挝与越南的特殊关系具有双向性,除了越南对于老挝的重要性外,老挝在越南的外交考虑中占据着相应地位。从地 缘政治上,越南国土狭长,南北长达1650公里,东西宽600公里,最狭窄处仅有50公里,战略纵深较为狭窄,极易受到来自海洋方面的攻击。因此,越南一 直将老挝作为其牢靠的战略纵深与大后方,越南的印度支那联邦计划与此有着密切关联。当前随着中国与老挝的关系日益密切,引起越南方面的一定关注与某种疑 惑。就有一些越南人担心中国在柬埔寨、老挝占据上风,因此采取相应的反制措施。[24]在东海争端上,老挝一直呼吁和平解决问题并要求越南遵守相应的准则 与机制。越南担心老挝完全靠向中国,因此在一定程度上会对老挝的建言与呼吁有些表示,从而收敛在东海争端上的激进做法。比如在2014年老挝外交部向越南 发函指出其应保持克制之后,越南政府表示理解并采取了相应的防止事态进一步恶化的措施。

四、结语

2016年,东海问题持续升温,菲律宾等当事国频频发出强音,非当事方特别是美日澳等域外国家屡屡介入其间。作为东南亚的东海问题非当事国,老挝的东海政 策向来为人所忽略。作为2016年东盟轮值主席国,其东海政策不仅为菲越等域内当事方关注,也被美日等域外非当事国重视。老挝基于自身国家外交特征与本国 战略利益考虑,采取包括主张和平解决争端、反对东海问题国际化及希望双边谈判解决。老挝的东海政策与中国的主张近乎一致,较为客观与公允,有利于东海问题 的缓和,有利于东盟与中国关系发展大局有利于东盟共同体建设事业。

(注:本文仅代表作者个人观点)

 

 


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