18 - 12 - 2017 | 21:26
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东海争端 — 那些“盲点”与错误认识

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可以说,近年来在东海的那些争端犹如东南亚地区安全议程中引起分歧最多的问题呈现出来。由于受到火热的话语、互不信任、错误的认识以及民族主义等刺激,在谈到东南亚安全挑战时它已经成为讨论规模最广泛的主题。对此持有不同观点的专家们总是常常相互矛盾的。

可以说,近年来在东海的那些争端犹如东南亚地区安全议程中引起分歧最多的问题呈现出来。由于受到火热的话语、互不信任、错误的认识以及民族主义等刺激,在谈到东南亚安全挑战时它已经成为讨论规模最广泛的主题。对此持有不同观点的专家们总是常常相互矛盾的。同时,在有关此场争端的那些更加广泛的讨论中就发现了一些“盲点”,而在这些地方正在需要具备更加认真的思考,但仍然存在着不太对劲儿的假定。最突出的“盲点”有四个。它关系到:1) 认知争端各方;2) 发生公开武装敌对行动的可能性;3) 美国的作用;和4) 国际法律在寻求解决措施中的地位。当这些歪曲肯定不能营造支配争端观点的时候,它就广泛地出现在正对此种主题进行的讨论之中,足以让大家更加注意认真地思考。

东盟内部的争议犹如对东海的一个“盲点”

毫无疑问中国日益明显广泛地出现在东海之上。很少人对任何一项有关该问题进行认真的研究能够成就而不考虑到中国分量的结论持有反对态度。最终,此事由于实际上提出引起争议而十分模糊的“九段线”地图的中国也正在对东海提出最大的主权宣布是十分必要的。然而,对中国行动产生疑惑的蔓延感觉日趋使得人们不关心到东海争端的实际现状,那就是一场与军火威胁和夸张力量有关的周期性外交争吵而中国在此剧本中肯定不是唯一的因素。

除了中国和台湾以外,越南、菲律宾、马来西亚、文莱等四国也正对东海的许多地方提出主权宣布。除了文莱以外,东南亚宣布主权的三个国家已经占领东海地形构筑的许多地方。当国际社会正跟踪着中国在东海冒险的时候,东南亚宣布对东海有主权的国家就辛辛苦苦地寻求他们对主权宣布的共同立场,而实际上他们继续追求那些相互竞争的主权宣布。

1988年4 月当马来西亚当局拘留菲律宾49名渔民时,菲马两国已经在长沙群岛的马轿滩(Ardasier Bank)上发生了冲突,这是东盟各国间首次对东海发生的严重冲突之一。上世纪90年代初,当中国在长沙群岛上采取行动导致发生同越南和菲律宾的冲突时,东盟内部对东海的分歧已日趋迅速发展,致使印尼召开有关东海的一系列非正式研讨会。

当这些研讨会进行时,人们都将之视为为宣布主权国家及东盟其他成员国建立信心的论坛,让与会代表讨论找出旨在减缓该海洋地区紧张局势的措施。然而,到了1994年,当东盟一些成员国对印尼正在努力通过“控制”中国使用多边主义的意图把这些非正式研讨会变成各种正式会议表示担忧的时候,这些研讨会已真正成为东盟各国内部的争吵问题。

菲律宾在1999年4月至6月期间发现马来西亚在长沙群岛上建设两脉礁石使得地形构筑变化之后,菲马两国间的紧张局势已经升级了。1999年7月当东盟地区论坛会议在新加坡举行马方阻止将东海问题列入会议议程引起菲律宾的强烈指责时,两国的紧张局势已经发展到顶峰了。那年人们已经见证菲律宾同马来西亚或越南发生过6次摩擦。此间印尼和越南尽管努力对该问题避免公开对头,但他们对东海纳土纳群岛大陆架的所有主权也发生了争执。

自2010年起,东盟不愿意或者勉强采取更加坚决的态度反对中国日益增加的果断立场是使菲律宾和越南恼火的原因。尽管如此,对此种利益的相逢并不变成他们立场配合的努力,紧密合作也随之下降。马尼拉在自己这一方面,已经对越中两国间所达成的6点共识表示不满意,菲方认为那些带有控制性的声明已显示对解决冲突的多边措施的轻视态度。2012年7月在柬埔寨举行的东盟外长会议上,尽管此前各成员国高层领导对有关该问题努力提出东盟的一个联合声明和立场,但与会的东盟各位外长在为反对中国果断行为的立场达成一种共识中遭到失败。东盟在自己的发展史上这是首次不能发表联合声明的外长会议。随后,尽管印尼外长Marty Natalegawa的穿梭外交已经为在“东海行为准则”(COC)进行协商的各次会议上,东盟各国对“6点原则”和“尽早结束”表示赞同打开出路,但是该组织的声望或多或少也受到伤害。

对东海宣布主权的东盟各国无法处理其间的分歧也充分地体现在法律领域上。以越南,马来西亚和菲律宾向联合国大陆架界限委员会呈递的不同文件为例。2009-5-6日,越南和马来西亚共同向CLCS呈递有关东海“已经确定区域”的文件。菲律宾2009-8月也以一份备忘录予以回复,反对越南和马来西亚的共同呈递文件。越南已通过240 HC-2009号函先后回复菲律宾的00818 和000819号函,重申该国向CLCS呈递文件是在越南大陆架200海里界限以外的立场,包括同马来西亚共同呈递的一份文件,形成参加缔结«联合国海洋法公约»(UNCLOS)国家履行义务的承诺,遵守公约的各项条款以及CLCS的那些科学性、技术性的指导路线和手续原则。再加上,该国确认他们的那些呈递文件跟隔海相望或毗邻国家之间的界限划分问题以及陆地和海上边界发生争端国家的立场毫无矛盾。马来西亚于2009-8-21日已以HA 41/09号函回复菲律宾的000819号函,强烈反对菲律宾对北菠萝洲岛的主权宣布,马方称,此种土地分歧跟两国在东海的争端有关。对菲律宾而言,该国对越南和马来西亚的共同呈递文件、越南单边呈递文件和帕劳的一份呈递文件等发出公函。菲律宾所发出的公函与越南和马来西亚共同呈递文件有关,公函写道:“越南和马来西亚对大陆架的共同呈递文件扩大对争议区域的主权宣布。主权争议区域不只出自于它是和菲律宾宣布主权区域交叉的区域,而且还出自于包括“北菠萝洲岛在内的本地区一些岛屿主权宣布的争议”。该公函并不正确点名菲律宾正在争执的区域。然而,人们可以发现长沙群岛以南的部分是按照越南和马来西亚共同呈递文件划分界限的。该公函中涉及到的另一个主题就是菲律宾和马来西亚对北菠萝洲岛(即马来西亚东部的沙巴州)的领土争端问题。

菲律宾的公函关系到越南呈递文件的一部分,强调越南呈递文件的附加区域关系到东海北部的部分“是因为它跟菲律宾宣布主权区域交叉而产生争端的”。此事似乎想说到菲律宾对斯卡伯勒滩大陆架宣布主权一事。菲律宾在此公函中已经要求CLCS 不应该考虑到上述呈递文件“除非且直至各方已经讨论并解决其间争端之后”。

为了回复菲律宾的那些反对,马来西亚已经重申本国对沙巴州的主权,而越南已经按照上述所述去做了。2009-8月在CLCS的第24次会议上,越南和马来西亚已经重申了自己的观点。他们强调指出,共同呈递的文件毫不别于有关各国间界限划分的歧义,而且不应该引用诉讼规则附件1中的第5段。越南和马来西亚似乎仍然保持着自己在该协议中的立场,那就是那些如此的主权宣布并不受到国际法律的支持并跟第5段所谓争端的意义不符合。印度尼西亚也反对把位居离菲律宾以北47海里的棉兰老岛海域沙瓤格尼群岛的帕尔马斯岛列入菲律宾的岛屿名单之中。与此同时,菲律宾对越南和马来西亚共同呈递文件和越南呈递文件的反对似乎是该国对有关“各岛屿法律制度”考虑的结果,尽管它们能否形成大陆架或者只是它们的领海。此种思路正在菲律宾于2011-4-5日向联合国秘书长递交为了回复中国2009-5月用间断的“九段线”地图公函的5号公函中进一步得到明确。在此公函中,菲律宾强调指出,“按照国际法‘陆地统治海洋’的原则,与有关地形构筑毗邻的领海范围可以按照UNCLOS,特别是按照本公约(各岛屿法律制度)第121条规定去确认”

东盟各国有关其向CLCS 呈递的那些文件的法律和外交资格不仅显示本地区各国间对东海问题存在的差距日益拉大,而且也显示他们现在和将来对如何处理这些争端提出共同的立场一事仍继续面对着困难。

一场公开的武装冲突是不可避免的?

第二种观点认为中国是东海挑战国,而且北京的那些行为基本上正在威胁该地区的稳定。此事的假定有赖于一种实际情况,那就是中国近年来日益果断地宣布对东海的主权使之达到对其他宣布主权国家(以及非宣布主权国家)的船只来往造成烦琐的水平。此外,中国对各种地形建筑的建设也日益加快,目的是改变现状。此种观点在其极端的水平上也因中国行动的果断而得到促进,当前问题的发展趋势意味着将要发生的冲突不仅是中国同其他宣布主权国家之间的冲突,而且更为危险的是中国和美国之间的冲突。值得一提的是,此种观点不只限于政策策划者和政策精英界层面而且还包括群众舆论。据皮尤的一份调查显示,大多数菲律宾、越南、马来西亚和印尼等国家的人民在回答“你对一种威胁的认识”时都表示担忧,他们都说“中国对领土的贪望可能导致同邻国的军事冲突”。持有主权宣布的东南亚数国国防部长曾经说到一种值得担忧的警报说“倘若我们不小心,有关东海的那些争端将升级为我们时代中或者说我们的历史上伤亡最大的军事冲突之一”。那些警报的钟声一直在敲起,而中国正是击起冲锋陷阵鼓声的一方?

没有管理冲突的机制和果断的民族主义论调肯定是正在作为有关东海主权的各场讨论会和声明的导向,成为值得担忧的因素。中国的言行比任何其他国家都成为对发生公开敌对的可能性发出警报者的焦点。在给如此激烈而危险的中国民族主义论调予以描绘时,由官方主持的环球时报发表社论说到东海争端中的“两个核心点”,那就是完成各脉石礁的改造和美国对中国在东海上主权及“海上权利”的“尊重”。环球时报社论也警告说,如果美国缺乏对中国的尊重被视为迫使中国停止自己对各种岛屿建设活动的主要原因,那么一场中美武装冲突是“不可避免”的。由此可见,中国在发展海军,建设各种军事构筑以及在东海争端区域改造陆地的行动中已经再一次敲起了警报钟声了。

除上述所述,人们有妥当的理由相信那些钳制的动力比那些挑战的动力更有分量。首先,在东海贸易船只像现在那样的便捷交通对中国经济是十分重要的。不属于中国经济利益的简单一条就是通过形成本地区动荡的形式为商船造成损失。再说,没有任何条件可以保证中国努力通过各种制裁措施控制海上船只运输将对中国有利。如此的那些行动将有可能产生使东盟友好国家远离中国的危机,甚至会给目前东盟正在缺乏向心力量创造机会。

另一个有关东海冲突发生的可能性需要明确会出的就是,有人认为中国动武的可能性很难发生,因为中国当局对中国在东海宣布主权以及中国如何追求此种主权宣布的观点不一。对中国政策策划者来说,他们相信中国正在反对那些挑战和保卫自己的核心利益。人们不应该对中国的果断恰好符合于美国向该地区转轴的宣布表示惊讶。中国政策策划者的挑战就是如何应付此种趋势。对此的若干观点就出现了。正如中国有关东海政策的一位专家曾经分析说:

“在政策总体中,有一种较为广泛但对中国在东海政策本质上的错杂却只是带有个人性质的承认,如中国对其主权宣布的战略性模糊,“九段线”(连续得到专家们提出来但从未受到政府的承认或否认)的状态,各种双边就多边争端进行谈判的可行性以及运用UNCLOS的事项。然而,在公开方面,如此的承认总是被忽视的”。

正是因为此种不可靠以及中国决策者层面内部缺乏共同语言已使一位美国高级官员作出这样的结论:此种观点不一致说明中国缺乏能力明确或者勉强明确自己主权宣布的范围。

美国在安全方面的保障

几乎所有的分析家都一致认为美国对东海的解释政策近几年来已经汇集到了力量,随之而来的就是巩固同东南亚沿海关键国家的各种外交、军事和经济的关系,其中值得关注的是菲律宾和越南。美国国务卿克林顿希拉里曾经宣布:美国将东海的“和平与稳定”及“国际法的尊重”视为“对美国家利益”的问题。特别是她曾经说过:“美国在海上自由航行权、自由接近亚洲共同海洋各种资源权以及东海上国际法的尊重中享有国家利益”。一年多后在访问菲律宾时她用本地的说法再一次提到东海:“我们认为菲律宾和中国在菲律宾西部海洋(东海)主要存在的争端应该得到和平解决。任何宣布主权的国家都有权追求它,但他们无权以威胁或逼迫形式追求它”。此种举措的意义在菲律宾未曾被放弃过,而它们的领导者在受到支持时已表示“有趣的惊讶”。在向亚洲“再平衡”得到广泛宣扬的背景下就不应该惊讶,因为大多数有关专家在对美国在东海日益增加的作用进行分析时都结论说,此种政策已使中国人惊讶的原因,与此同时他们都鼓励宣布主权的东南亚数国,尤其是美国的同盟—菲律宾。然而,美国无疑在东海爆发仇敌争端的情况下随时愿意干涉的时候,其是否也将随时准备办起此事?近年来频繁发生的任何军事和外交活动,当如果清醒地意识到美国对东海永远保持着中立态度时都被视为聪明的活动。果然如此,美国目前对东海的立场跟当初中国于1995年侵占长沙群岛的耳环礁时曾经解释过的立场相差不甚远。此中立场可以归纳为如下5点:

1. 为那些争端采取和平措施:“美国强烈反对使用武力或诉诸武力相威胁的措施解决各种主权宣布争议并敦促所有的宣布主权国家钳制以避免发生不稳定行为”。

2. 和平与稳定:“美国在保持东海和平稳定中拥有一种不变的利益”。

3. 航海自由权:“保持航海自由权是美国的基本利益。在东海上所有的船只和飞机的自由航行是包括美国在内的全部亚太地区的和平与繁荣极为迫切的要求”。

4. 争端中的中立:“美国对东海的各种岛屿、石礁、珊瑚岛屿和低小岛屿的主权宣布的争端未曾提出任何具有法律价值的立场”。

5. 尊重国际法律的各种原则:“然而,美国将以严肃担忧的态度对不符合于包括1982年«联合国海洋法公约»在内的国际法律在东海的任何主权宣布或者限制活动进行考虑”。

除上述5点之外,若干新的因素已经得到提出来以定型美国在东海的政策。这些因素包括:“解决各种争端但不勉强”;支持“所有宣布主权各方的外交合作过程”以便“随时为符合于2002DOC的各种创意和建立信心的各种措施创造有利条件”;“支持完整的COC草案”;及支持认为对东海上空合法主权宣布只应该出自于陆地地形构筑合法主权宣布的立场。然而,可以说美国对东海立场中得到承认,但也引起最强烈争议的变化关系到万一发生一场危机时美国主动采取军事行动干涉的可能性。美国若干官员偶尔表示,在发生危机时华盛顿将前来帮助他们的同盟国。果然如此,美国前国防部长哈格尔已经向菲律宾保证:在该国同中国发生争端时美国将向其提供保卫。不管这些保卫如何实现,但仍要存在着一些怀疑的理由。

其一,在美国和菲律宾毫无疑问通过1951年签署的共同防守条约并于2011年得到巩固为马尼拉联合声明相互约束的时候,但是仍然未能明确华盛顿是将此种协议看做包括菲律宾在东海宣布主权在内与否,尤其是因为此种菲律宾认为其领土主权的地位仍处于不仅中国,而且越南和马来西亚也正在争端的地位。与此种模糊并存的是菲律宾实际上对长沙群岛宣布主权已经于1951年共同防守条约签订之后提出来的,因此不能受到华盛顿在提出此种承诺时关心到。美国官员们也不明确哪种行为将导致他们的“保卫”,如菲律宾武装力量在其国土之外受到进攻。

其二,更为重要的是不可能美国因其同盟对东海各珊瑚岛和地形构筑主权宣布争议而冒险同中国发生一场更大的对头,就连以菲律宾名义进行慎重的军事干涉也可能导致紧张升级,同时也可能发生一场中美的直接对头。届时如此的升级将使美国衰弱,它可以破坏海上的各条交通联络线、美国各家能源公司的利益以及美国的利益及其同东南亚国家的关系。而果真的,美国作为温和大国的形象可以为管控本地区内的局势紧张和各场军事冲突做出建设性的贡献。同时,从他们在伊朗、叙利亚、格鲁吉亚和乌克兰等地危机的紧密跟踪,中国官员们也意识到当美国需要以大胆的真正制裁措施去实现那些与盟国承诺时要面对的国内外困难。

在东海是美国核心利益问题时,其明确的利益就是中国所保证的航海自由权和贸易不受阻碍。然而,贸易似乎可能不与双方都有的担忧相关。他们对此问题存在分歧的背后就是他们对UNCLOS有关一个国家的经济特区内的各种军事活动的理解不同。不管在不通过UNCLOS的时候,华盛顿提出的观点认为按照UNCLOS规定,如此的那些活动可以发生,北京却反对,开始因美国的各项计划而采取紧急状况以使用海南岛上的海军根据地。此地为中国核潜艇舰队停泊之地,从此向中国认为当然受其影响之地的东海展示海军力量。. 除了此种差别之外,华盛顿不可能继续涉及到此种问题,因为中国并不是本地区对一个国家在追求专属经济区(EEZ )中采取各种军事活动表示担忧的唯一国家。

国际法律的作用

东海的大部分争端都涉及到国际法律。与此同时,最终一种主权争端、主权宣布以及有关东海反驳的宣布都具有一定的法律意义。东盟各国呼吁为此种纠纷找出一种符合于国际法律的措施,菲律宾(在越南的支持下)已经向UNCLOS (ITLOS) 法庭控诉中国,希望ITLOS迫使中国至少明确其主权宣布的水平。与此同时,东盟和中国已为一个COC的“公式”深入讨论,希望在法律方面约束各方以处理东海各种主权宣布、各种活动以及那些外来的影响。

在此方面,UNCLOS机制是重要的,同时也是对中国不利的一面,不管实际上中国和东南亚主权宣布的其他国家都是它的缔约各方。UNCLOS实际上为各沿海国家有权建立12海里领海和专属经济区提供保障。它因体现专属经济区内海洋资源的开发权,尤其是本地区居民日常生活需要蛋白质补充的各种鱼类的开发主权而深受东南沿海国家欢迎。然而,对中国在东海的各种主权宣布来说,UNCLOS 将造成一个问题而由此它可以形成一种从大陆延长到长沙群岛的合法主权宣布。

各位国际律师对此场争论有影响,而他们中间的广泛共识认为中国对东海各种历史权的宣布不受国际法律制约。中国不对东海行驶接下来而不可争议的主权,且此海域本身也不造成各种沿海海洋区域可以受各种历史权宣布的调整。另一些人冒险地提出合法的建议以开通各种相互竞争的主权宣布,看似对专属经济区一种更为具体的定义。如贝克曼罗伯特和斯科菲尔德克莱夫曾提出:“中国可以只在该国各较大岛屿宣布有关专属经济权,如长沙群岛的12 大岛。类似的逻辑可以采用于黄沙和东沙群岛中最大岛组的地形构筑。只对较大的岛屿宣布主权将不会太大影响到中国的海上活动。而它将使这些主权宣布更加合乎国际法律...。在我们看来,中国可以对各大岛屿宣布主权的陆地总面积仅约为2个平方公里。但所有的都有树木而在某种情况下还可以有交通道路和建筑工程。因此,人们可以怀着诚意地评论说“各岛”在原则上能有专属经济区权及其大陆架权,正如1982UNCLOS 允许的。它们并不是“人们不可生存或者不能从事经济活动各个石礁”而且只能拥有12海里领海权。作为岛屿它们有权在200海里范围内行驶专属经济区权。随后,如果中国打算提出各种海图显示自己宣布主权的岛屿宣布专属经济区以外的界限,他们可以造成东海争端中的变化模式。专属经济区自宣布岛屿主权的沿海线扩大到200海里以外”。

当采取沟通此种僵局的合法措施时,人们可以辩论说,东海争端最终并不是国际法律问题。在政治意义上或者是在此种场合中缺乏它就处在问题的核心之中。不管那些法律内容得到各主权宣布国家摆在前面以便证明他们的立场,所有这些可以概括如下:对各主权宣布国家来说,倘若为寻找措施和妥协而拥有的政治意志,他们可以引用法律以找到可行的出路。然而,倘若主权宣布国家一口咬定自己“不可争议的主权”宣布,国际法律此时也束手无策了。

Liow Joseph Chinyong, 东南亚研究院, S. Rajaratnam 国际研究学校, 新加坡南洋理工大学。文章摘自有关东盟与东海问题关系系列文章的 The Asan Institute for Policy Studies网页


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